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大数据时代背景下重构税收征管制度体系的思考

核心提示: 随着世界开始迈向大数据时代,基于数据的创新正在使人类社会各个领域产生不同以往的变革。大数据不仅改变了我们基本的生活以及理解世界的方式,而且正在推动我们去重新思考最基本的准则,去实现更深层次的价值观转变,去进行再造流程的管理体系变革。本文就大数据时代背景下税务系统如何重构税收征管制度体系,以更好地服务于税收治理体系和税收治理能力现代化,提出了数据化思考。

引 言

随着世界开始迈向大数据时代,基于数据的创新正在使人类社会各个领域产生不同以往的变革。大数据不仅改变了我们基本的生活以及理解世界的方式,而且正在推动我们去重新思考最基本的准则,去实现更深层次的价值观转变,去进行再造流程的管理体系变革。本文就大数据时代背景下税务系统如何重构税收征管制度体系,以更好地服务于税收治理体系和税收治理能力现代化,提出了数据化思考。

关键词:大数据 税收征管 制度体系

大数据开启了重大的时代转型。十八届三中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,对税收制度改革提出了新要求。在“万物皆互联、无处不计算”的大数据背景下,刚刚完成深化国税地税征管体制改革后的焕然一新的税务系统,面对全面深化改革的新挑战,经济社会的新发展,以及推进“放管服”改革、优化营商环境以及减税降费等一系列新形势、新考验,重构嵌入数据化思考的税收征管制度体系建设已是当务之急。

一、税收征管制度体系现状分析

(一)税收征管制度体系沿革

税收征管是指税务机关依据相关法律、法规的规定,对税收征收全过程进行组织、管理、检查等一系列工作的总称。税收征管法律制度作为程序性规定,区别并服务于税收实体法律制度,其目的是为了确保税收实体法律制度在税务管理中得以全面、有效、精准地实施。伴随着国家治理形态和社会经济体制的不断变革,我国税收征管法律制度从无到有、从分散到统一、从简单到精细,逐步形成了相对独立的法制体系。从税收征管制度体系的历史沿革看,主要有四个阶段:

1.政策治税阶段(1949-1986)。没有独立的税收征管法律、法规,有关税收征管的规定散见于各个税种的单项法律、法规中。此阶段,与计划经济条件下经济成分单一、税制简单的状况基本相适应,税收征管采用专管员管户制度和“一员进厂、各税统管、征管查合一”的传统税收征管模式。

2.条例治税阶段(1986-1993)。《税收征收管理暂行条例》自1986年7月1日起施行,是我国第一部有关税收征管的全国性行政法规,初步实现了程序与实体分离。此阶段,针对传统征管模式的弊端,税务系统探索实行了征收管理与检查两分离或者征收、管理与检查三分离的专业分工征管模式。

3.以法治税阶段(1993-2001)。《中华人民共和国税收征收管理法》自1993年1月1日起施行,是我国第一部税收征管专门法律。此阶段,税务系统推出一系列征管改革措施,初步实现了税收征管的五个转变:由分散粗放型管理向集约规范型管理转变;由传统手工征管方式向信息化征管方式转变;由上门收税向纳税人自行申报纳税转变;由专管员包办式管理向专业化管理转变;纳税服务由简单化向规范化转变。

4.依法治税阶段(2001年至今)。新修订的税收征管法自2001年5月1日起施行,对1992年征管法进行了较大幅度修改。现行的税收征管制度体系即是以2001年征管法为统领,税收征管法实施细则和一系列部门规章和规范性文件为支撑的金字塔型制度体系。此阶段,我国经济进入高速增长阶段,第三产业得到长足发展,GDP总量跃居世界前列。与此相适应,税收征管实践和模式呈现出从“科技加管理”到税源专业化管理到税收管理现代化的阶段性特征。

(二)重构税收征管制度体系的必要性

1.实现税收法治的迫切需要

依法行政是现代政治文明的重要标志,依法治税是依法行政在税收领域的具体体现。实现税收法治,税收立法是前提和基础。居于税收征管制度体系核心地位的税收征管法最近一次修订是在2001年,到现在已近20年。当前,税收征管的内外部环境都发生了巨大变化,需要对税收征管法制体系从顶层进行规划设计。同时,与税收征管相关的法律相继出台和调整,如行政许可法、行政强制法、电子商务法的实施,刑法修正案(七)条款的修订等,都亟待对税收征管法律法规进行调整完善,以实现税收法律法规体系的协调统一。

2.创新社会治理的迫切需要

十八届三中全会提出了创新社会治理体制、改进社会治理方式的新要求。随着改革开放的深入,我国市场经济主体数量急剧增加,纳税人组织结构日益多样、经营方式更加复杂、业务范围不断拓展,电子商务等新兴业态相继涌现,注册资本登记制度、行政审批制度、减税降费等改革措施陆续出台,不断催生新的社会治理需求、新的纳税人利益诉求。面对新问题、新矛盾,一些长期形成的思维定式,一些传统意义上的管理制度,如保姆包办式的管理理念以及“分户到人,各事统管”的税收管理员制度,已经不能适应新形势下的税收征管工作的需要,迫切要求尽快转变思维方式与管理理念,并在此基础上建立起新型的税收征管制度体系,以不断推进税收治理体系建设,提升税收治理能力。

3.保障税制改革的迫切需要

十八届三中全会明确要进一步“深化税收制度改革,逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制,加快房地产税立法并适时推进改革”。由于此前我国税制结构一直是以间接税为主,税收征管的对象主要是从事生产经营的纳税人和个人,税制改革的推进要求尽快填补自然人征管的法律制度空白,为深化税制改革保驾护航。同时,国地税机构合并以后,新的社保费和非税收收入征管职能的加入,也要求从完善税收征管法律制度体系的角度予以保障。

4.维护纳税人合法权益的迫切需要

当前,维护纳税人权利、保护纳税人权益,已经成为社会普遍关注的热点问题。随着利益诉求更加多元化,不同社会群体普遍受益和广泛接受的改革措施越来越难找到,达成改革共识的难度增大。纳税人反映税收征管法对其权利、权益保障不够,人大代表、政协委员关于完善税收征管法的议案、建议和提案数量多、呼声高。回应社会各方关切,维护纳税人合法权益,迫切需要通过对税收征管法律法规的创新完善,进一步规范税收征纳行为,明晰征纳双方权利义务关系,优化纳税人权利体系,健全纳税人权益保障机制,规范税务机关行政裁量权,建立平等和谐的税收征纳关系。

5.规范税收征管的迫切需要

在深入推进“放管服”改革和优化营商环境过程中,随着社会关注度的不断提高和纳税人维权意识的持续增强,现行税收征管法程序规定不够完善,基本程序不明确,征纳双方职责不清的矛盾日益突出。特别是缺失对纳税评估、税务审计等风险管理基本手段的法律规范,税源管理、税务稽查的边界不够清晰,税收风险管理缺乏完整的制度安排。因此,迫切需要在税收征管流程上掀起一场变革,通过对税收征管基本程序的法制规范,不断激发税收发展的新动能。

6.强化信息管税的迫切需要

现行税收征管制度体系未建立完整的涉税信息获取机制,对征纳双方之外的第三方涉税信息获取,特别是对行政机关、银行及金融机构等第三方的税收协助义务规定不足,随着近年来经济社会新业态、新形式的不断出现,税务机关在获取涉税信息方面甚至出现盲区。同时,从税收大数据流畅通的角度分析,少数政府部门、社会团体、协会组织等仍以自身利益、商业秘密为由,对第三方涉税数据交换不支持,不配合,不愿意或者不提供纳税人涉税信息,导致税收大数据缺失。征纳双方信息不对称问题日益突出,已成为制约有效征管的核心问题,需要从税收征管法律的层面提供制度化的解决方案。

(三)重构税收征管制度体系的可行性

1.依法治国方略指明方向

十八届三中全会提出推进法治政府建设。习近平总书记要求“凡属重大改革都要于法有据”。李克强总理强调,让各项改革在法律的保障下顺利推进。这都为创新完善税收征管制度体系指明了方向。税务部门作为经济管理部门,理应也必须通过修订税收征管法,以立法引领改革,转变职能,明晰征纳双方的权利义务,明确税收征管基本程序,规范税收执法,便利市场主体的经济活动。

2.全面深化改革注入生机活力

深化“放管服”改革、商事制度改革和减税降费如火如荼,正在不断激发出市场活力和社会创造力,为创新税收征管制度体系注入了新的生机和活力。深化国税地税征管体制改革刚刚完成的国地税合并,在全国层面形成一个统一垂直的税务征管系统,机构职责也做了调整和充实,为优化税收征管制度体系产生了强大的内生动力。

3.征管改革探索奠定实践基础

多年来,税务系统从未停止完善税收征管模式的探索,从“一员进厂、各税统管、征管查合一”的税收专管员模式,到“纳税申报、税务代理、税务稽查”三位一体,从“以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查,强化管理”的“34字方针”,到“以实行分类分级管理为基础,以加强税收风险管理为导向,以实施信息管税为依托,以完善运行机制为保障,以大企业和重点行业税收管理为突破口”的税源专业化管理,征管改革一直在路上。特别是近几年,立足于转变税收征管方式、提高税收征管效能,积极创新管理机制,科学配置管理资源,大力推进风险管理,在促进遵从和征管质效方面取得了丰硕成果,为完善税收征管制度体系奠定了坚实的实践基础。

4.大数据时代提供各种可能

大数据时代的来临使人类第一次有机会和条件,在非常多的领域和非常深入的层次获得和使用全面数据、完整数据和系统数据,深入探索现实世界的规律,获取过去不可能获取的知识,这无论是对于产业实践者,还是对于政府和公众机构,都价值巨大。信息演变成了一种新兴资源,利用信息挖掘和创造价值极大的颠覆了传统的生产和生活方式,为创新完善税收征管制度体系提供了广阔空间。

5.税收信息化成果提供有益支撑

税务系统一直致力于强化税收征管信息化建设,税收大数据建设方兴未艾,互联网+税务理论和实践的日趋成熟,推动税收征管逐渐走向效率更高的信息治税模式。金税三期工程的落实,标志着大数据技术与税收征管的结合达到新的高度,有力促进了信息治税和税收现代化进程。技术与业务的高度融合,为创新税收征管制度体系建设提供了源源不断的支撑。

二、重构税收征管制度体系的总体构想

时代是思想之母,实践是理论之源。基于上述分析,税收征管制度体系所面临的挑战前所未有,机遇也前所未有,重构税收征管制度体系恰逢其时。

(一)总体的思路

顺应大数据时代科技发展趋势,以税收管理现代化战略为引领,以税收信息化建设为保障,深度融合信息技术与税收管理,推进制度创新,构建以税收征收管理法为统领,以税收风险管理和纳税信用建设为两翼的科学严密的税收征管制度体系,为不断提升税收治理能力、构建现代化税收治理体系奠定坚实的制度基础。

(二)遵循的准则

1.依法治税原则。依法治国在税收征管领域的体现即为依法治税。在全面深化改革的背景下,要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,确保在法治轨道上推进各项工作。具体在税收实践中,要善于将行之有效的创新改革实践成果及时上升为法律,以法律的形式固定下来;对不适应改革要求的法律法规要及时修改和废止,不能让一些过时的法律条款成为改革的“绊马索”。

2.诚信推定原则。纳税人有被税务行政机关推定为依法诚实纳税的权利。税收征管过程中,应认为纳税人是诚信纳税人,推定纳税人在处理纳税事宜时是诚实的,并且承认纳税人所说的情况和所递交的资料;没有充足依据,不能对纳税人进行无端怀疑并采取相应行为。在社会治理的语境下,税务机关需要变革在长期税收征管过程中形成的管理思维,将诚信推定原则明确规定于税收征管法,并全面贯穿于税收征管的全过程。

3.大数据思维。麦肯锡全球研究所给出的大数据定义是,一种规模大到在获取、存储、管理、分析方面大大超出传统数据库软件工具能力范围的数据集合。大数据技术的战略意义不在于掌握庞大的数据信息,而在于对这些含有意义的数据进行专业化处理。税收管理中,要善于运用大数据的思维和手段,将Big Data 变为Me Data,实行数据化的决策前置,亦即在大数据思维的指引下,创新征管制度,完善征管模式,构建信息化管理平台,多渠道多维度集成涉税数据,不断推进数据技术创新和转变大数据应用思维与管理的高度融合,大力推进税收治理能力现代化。

4.流程再造理论。流程再造聚焦流程这一核心概念,致力于提高质量和满足用户需求,打破原有的管理流程,引入新的组织结构、流程以及管理方式,进行全新的流程设计,其最有代表性的特点在于运用信息技术支持新的工作方式,二者循环往复呈环状地互相促进,共臻完善。面对提高税收治理能力和优化纳税服务的双重需求,现代化税收征管制度体系设计离不开流程再造精神的支撑。

5.容错容缺机制。大数据时代要求我们重新审视精确性的优劣。采集大数据的目的是为了分析,不是为了查实,查实需要绝对精确,分析只求趋势和指明方向。如果将传统的思维方式运用于数字化、网络化的21世纪,就会错过重要的信息。要建立容错容缺机制,税收大数据的采集要允许不精确,税务机关多渠道采集到的数据之间可能存在差异,但这种差异正好可以验证数据的真实性,也只有多渠道采集才能做到数据之间的相互验证。现代化税收征管制度体系设计可以也应该体现大数据条件下的容错容缺理念。

三、重构税收征管制度体系的具体路径

重构现代化税收征管制度体系的总体思路和遵循的准则明确之后,具体路径的建议主要经由以下四个方面。

(一)以税收征管法修订为契机,奠定税收征管制度体系基石

法乃治国之重器。在总结我国税收征管实践的成熟经验、借鉴发达市场经济国家有效的税收征管制度安排的基础上,对税收征管法进行全方位和前瞻性的修订完善,为税收征管制度体系的整体规划提供顶层设计。

1.确立纳税人自主履行纳税义务的法律地位

突出纳税人自主申报的法定义务,明确纳税人自行计算应纳税款的主体责任,明确由纳税人自主选择享受税收优惠,依法维权实施法律救济,自愿选择税务代理,并通过征纳互动方式充分获取涉税信息,了解与纳税程序有关的情况以及与税务机关在纳税、处罚等方面发生争议时可以采取的法律救济途径等内容。

2.明晰以税额确认为中心的税收征管基本程序

以依法治国理念和诚信推定原则为指导,还权还责于纳税人,确立以纳税人自主申报为基础,由申报纳税、税额确认、税款追征、违法调查、争议处理等环节构成的税收征管基本程序。明确在纳税人自主申报纳税后,进入税额确认程序,由税务机关核实确定纳税人申报真实性、完整性。通过引入税额确认程序,完善税款追征制度,合理分配征纳双方举证责任,形成较完备的税收风险管理制度体系,为税务机关进一步转变税收管理方式,以大数据为基础实施风险分析和应对提供法律支持。

3.创新以税收诚信体系建设为主线的信息化征管模式

以大数据思维和流程再造为指导,将税收风险管理作为主线,融入税收征管法的始终,致力于打造以纳税人为中心,以信用评价、监控预警、风险应对为内容的信息化征管模式。适应政府职能转变需要,明确国家建立、健全税收诚信体系,褒扬诚信,惩戒失信,促进纳税人税法遵从。增设实名办税制度,建立起覆盖商事主体与相关自然人的立体化关联关系网络,为税务机关引入风险管理理念,运用税收信用大数据实施动态信用管理奠定法律基础。

4.完善旨在提升涉税信息获取能力的制度安排

明确纳税人识别号管理制度,将纳税人识别号作为纳税人唯一的、终身不变的数字标志,为税务机关归集相关涉税信息并进行比对分析奠定基础。在明确纳税人自行申报纳税义务的基础上,对包括政府相关部门、纳税人交易相对人、银行和其他金融机构以及网络交易平台提供者等第三方主体的涉税信息提供义务作出基本规定,为进一步增强税务部门涉税信息获取能力提供法制保障。

5.强化基于直接税改革考虑的自然人税收征管措施

改变现行法以从事生产、经营的纳税人为税收管理主要对象而进行制度设计的做法,在纳税人识别号制度、涉税信息提供、税额确认等通用制度中,将适用对象覆盖到包括自然人在内的所有纳税人。同时,充分自然人纳税人的特点,从凭证保管、行政强制、税务检查、法律责任等方面适当明确自然人的税收征管措施,实现与个人所得税、房地产税等直接税改革的无缝衔接。

(二)以改革税收管理员制度为契机,推动税收专业化管理制度机制建设

大数据背景下,税收征管的机遇与挑战并存,以风险管理为导向的现代税收征管新格局将逐渐取代“分人盯户” 的传统税收征管格局。要以改革税收管理员制度为契机,适应深化“放管服”改革要求,依托信息化手段,转变征管职能,重构征管流程,推动建立以税收风险管理为导向的分类分级的专业化管理体制框架,全面提升税收征管效能。要合理分解税收管理员工作职责,将税收管理员从繁杂的事务性工作中解放出来,重点加强税收风险管理职能配置,建立配套的岗责体系,实现向从事税收风险管理工作转型。要以大数据技术推动智能化管理,为税务机关建立可预测、可保护的税务模式提供良好支撑,将风险管理从事后变为事前,把对过去的分析变为对未来的预测。通过税收征管方式的转变,实现税收管理由事前审核向事中事后监管的转变,固定管户向分类分级管户的转变,无差别管理向风险管理的转变,以及经验管理向大数据管理的转变。

(三)以大数据信息系统为依托,全面创新动态信用管理制度

经济心理学认为,“如果一个纳税人相信不遵从是广泛存在并为社会接受的行为,那么这个纳税人更不愿意遵从”。大数据技术的应用,使得纳税信用体系的建设迎来了新的发展机遇,建设纳税信用体系已经成为信息治税的核心发展区域。要引入大数据技术,构建评价主体更加多元,评价信息来源更加多样,评价结果更加公开、评价应用领域更加广泛的纳税信用动态评价制度。依托大数据支撑下的全国性信用信息共享平台,强化纳税信用信息归集共享能力,运用归集的纳税人基础信息以及涉税行为、风险、第三方信用等信息,实时量化信用积分。将税收风险管理与动态信息管理相融合,转变同质化管理服务的传统做法,根据信用积分对纳税人实施差异化服务和管理。对高信用积分、无风险的纳税人给予充分信任,提供优质服务,减少不当打扰;将更多的征管资源应用于低信用积分、高风险的纳税人,在其办理涉税事项时,依法依规进行风险提醒,必要时予以阻断。对纳入税收违法“黑名单”的纳税人,与相关部门依法实施联合惩戒,从而不断提升纳税信用的影响力。

参考文献:

1.[英]维克托.迈尔-舍恩伯格 肯尼思.库克耶,盛杨燕 周涛译,《大数据时代》

2.车品觉 《数据的本质》

3.姚键 王周飞 陈爱明 ,基于大数据背景的税收风险管理,《税务研究》2015.11.015

4.陈爱明 税收大数据流研究 《扬州税苑》2019年第2期

5.[意]埃里希?科齐勒,《税收行为的经济心理学》

作者:任国哲

作者单位:YB亚博省税务局

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责任编辑:张召旭